委托运营一般指项目所有人（委托方或业主方）将已经建成的项目设施委托给具有相应资质或能力的第三方（受托方或运营方）进行管理、运营和维护，并向受托方支付运营费用或授予受托方向用户收费的权利，以偿付受托方的运营成本及取得合理回报的模式。委托运营与承包、租赁模式最大的区别在于，委托方需向受托方支付运营费用或授予授予受托方向用户收费的权利。

委托运营模式在我国还没有比较明确的法律法规进行规范管理，但在环境治理、污水处理、养老、文化、体育、水利、电力等项目中运用非常广泛。

目前，我国政府积极鼓励在垃圾处理行业采用委托运用模式。《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号）明确提出：推动环境公用设施管理向独立核算、自主经营的企业化模式转变，实行投资、建设、运营和监管分开，形成权责明确、制约有效、管理专业的市场化运行机制。对可经营性好的城市污水、垃圾处理设施，采取特许经营、委托运营等方式引入社会资本。

由于装修垃圾资源化处理行业起步较晚，采用委托运营模式的项目也相对较少，许多问题和经验尚需在实践中不断探索。

一、委托运营的费用

委托运营费用的产生机制：一般由运营方提交项目运营成本分析测算报告经项目业主方确认后形成双方认可的装修垃圾资源化处理运营单价，如项目所有人为政府机构如城管局，垃圾处理运营单价一般需要聘请第三方进行审计。

委托运营费用的付费机制：委托运营费用付费一般有三种方式。第一种，项目所有人是政府机构如城管局，实行政府财政托底支付的项目由支付部门根据垃圾处置量和运营单价直接付给运营方；第二种，项目所有人是政府机构如城管局，实行市场化垃圾生产者付费的项目，由政府制定垃圾处理费用指导价，运营方直接向生产指收费；第三种，项目所有人为政府平台公司如城投公司，平台公司向产生者收取垃圾处理费然后再向运营方支付垃圾处理运营费，保证平台公司赚取一定的差价。

二、委托运营的期限

委托运营期限对于项目所有人和运营方的意义都非常关键。目前争议最大的问题是，按政府采购还是国有企业采购来定服务期限。如果按政府采购服务，期限不得超过三年，而国有企业采购服务则没有明确要求。

政府采购在我国有非常清晰的界定，依据《政府购买服务管理办法》（2020年3月1日实施）中的定义，“政府购买服务”是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。

各级国家机关是政府购买服务的购买主体，而国有平台公司、国有企业如城投公司，并非政府购买服务的购买主体。也就是说，装修垃圾资源化处理项目所有人为国有企业时，不必按照《政府购买服务管理办法》要求，服务期限最多3年。

政府采购服务的费用一般是纳入预算的，如果垃圾资源化处理费用采用产生者付费模式的项目，不需要政府预算支付，这时也不必按照政府采购服务的要求限定服务期限最多3年。

一旦采用政府采购服务模式，就不能通过约定合同到期后自动延期或直接续签的方法延长合同期限。因为自动延期、直接续签违背了“先有预算、再有采购”的政府采购服务原则，缺乏预算作为基础，合同履行缺乏保障。

如果不按照政府采购服务的模式，项目委托运营的期限就相对灵活了。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财政部以财金〔2014〕113号）提出，委托运营，政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费，合同期限一般不超过8年。建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），合同期限一般为20-30年。虽然该文件已到期未修订，但8年的委托运营期限被广泛采用。

三、委托运营的责任边界

项目业主方：项目所有人应确保项目合规，立项、土地、环评、建设验收、垃圾处置证等手续齐备，在项目移交前确保设备设施正常运行，并指定专人负责日常管控，按期对账和支付运营费用，也可以聘请第三方监管项目（费用由业主方承担）。由于项目资产属于业主方，项目建设采购合同主体均为业主方，相应的资产维护和售后服务权限应移交给运营方，但保留资产更换与采购的权限。

项目运营方：运营方负责装修垃圾资源化处理及产品销售，负责维护项目资产，承担全部的安全和环境保护责任，自主经营，自负盈亏，接受业主方或第三方监管，在合同期满移交给业主方时确保设备设施正常运行。

最简单的一个案例，江苏某装修垃圾资源化处理项目，运营方接手项目后，地磅出了状况，城投公司的供应商简单维护修理要价5万元，而民营的运营方在市场上找的供应商只要几千元，由于前期没有明确相关事项，实际发生问题的时候双方各持己见。当然，最后利益受损的还是运营方。

双方对核心权利义务进行约定外，还需要对项目运营考核标准、垃圾保底量、价格调整、资产处置、投保责任、风险管控、政府接口、技术升级等方面进行梳理，确定双方的权利和义务，这些工作非常琐碎，同时又带有很大的不确定性，对项目运营影响不可忽视。项目设备设施的更换、重置、改扩建等问题，涉及面广，费用高，周期长，应成为项目双方关注的焦点，需要双方审慎对待。

四、委托运营的一体化运营

目前，很多地方城投把装修垃圾处理项目分段拆分委托运营，比如垃圾分拣、设备维护和保养、资源化产品销售分别委托给不同的运营商，导致项目管理成本高，运营内耗多，项目效率和效益难以达到预期目标。

事实上，装修垃圾资源化处理项目从技术、从规划设计上来说更应该以运营为导向，按照高效高质量运营的要求进行设计，在实际运营的过程中才会更加顺畅。设计、建设与运营严重脱节，是目前多数装修垃圾处理项目运营困难的根本原因，项目设计、建设和运营一体化才是解决问题的有效方法。

委托运营一体化，选择有技术实力和运营经验的团队，提前介入项目设计和建设各个环节，项目建成后实行一揽子运营模式，垃圾运进工厂后全部交给一个运营方，无论对于项目业主方还是对于运营方来说，都是利益最大化的模式，有利于提升项目的经济效益和环境效益。

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