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南方能源观察

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徐骏 浙江财经大学中国政府管制研究院/政府监管与公共政策研究中心

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激励性管制理论的崛起：最快的成果转化

在上个世纪60年代，西方发达市场经济国家对电力等自然垄断行业普遍实行的收益率管制（Rate of Return Regulation），即对电力公司成本监审的基础之上核定准许成本，然而再根据电力公司所处行业的经营风险设定一个行业平均水平的资本回报率并以此计算准许收益，最终核定电力公司向电力用户所收取的价格。这在当时的低通货膨胀率的背景之下监管机构也不需要对管制的电价频繁地加以调整。但到了70年代，西方发达国家经历的高通货膨胀率使电力公司成本上升，电力公司不得不频繁地向监管机构提出重新核定电价的要求。燃料价格联动机制被引入到电价监管中来。但仅仅是燃料价格联动也并不能涵盖电力公司的所有投入品的价格波动。更重要地是，电力公司遇到成本一涨就要求监管机构涨电价的做法让监管机构意识到如何激励电力公司节约成本就成为一个急需解决的问题。

1982年美国纽约大学经济学教授Baumol发表了一篇文章提出了价格监管的一个新思路，即监管机构在制定价格时应允许企业在投入品价格上涨时终端价格也随之上涨，但涨幅需要扣减掉一个效率提升项。这个效率提升可以从以往企业经营效率提升的幅度中观察得到。并且企业投入品价格上涨的指数不能以其自身投入品为计算依据，而应该是全行业投入品价格变化指数为准，这样才能防止企业操作这个指数来实现更大幅度的终端价格上涨。尽管这种定价投机可以在某种程度上把监管机构从日常繁重的成本监审任务中解脱出来，而只需要建立起一套定价机制，然而Baumol还强调，这种定价机制不能是永久性的，监管机构仍然需要定期对企业做成本监审来了解企业真实的成本情况。

延续Baumol的思路，1983年英国剑桥大学经济学教授Littlechild发表文章，对英国电信业价格监管提出了“RPI-X”方法，RPI是零售价格指数，而X则是被监管企业的效率提升项。RPI-X表示被监管企业的价格调整可以按照零售价格指数减去效率提升的方法来确定，由于RPI是全行业的价格指数，因此不受益受到被监管企业的操纵。后来管制经济学研究学者把“RPI-X”为代表的价格管制制定方法统称为价格上限管制（Price-Cap Regulation），以区别于传统的回报率管制。

澳大利亚消费者保护与竞争委员会首席经济学家Biggar认为，在政府管制的历史上，很少有像价格上限管制这样从理念的提出到最终实行落地只花了很短的时间，并且产生了显著的影响。美国联邦通信委员会在1987年就推荐使用价格上限法来管制AT&T以及后来的地方电话交换公司。尽管在1985年美国几乎所有的州级管制机构都还在使用回报率管制电信行业，到了80年代末，有一半的州级管制机构已经转向使用价格上限管制，到了2000年时，几乎所有的州都在使用某种形式的价格上限管制。

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首任电力监管总监的难题：监管对象对股东大撒钱

1989年，英国通过了新的《电力法》，规定成立电力监管办公室（Offer）并且设立电力监管总监（Director General of Electricity Supply）一职，Littlechild教授被任命为首任电力监管总监。作为“RPI-X”方法的提出者，他自然要在实践中践行这一理念。由于英国在电力改革之后将原来国有的中央发电总局拆分为一个输电公司和12家地区配电公司，并且实行了民营化，因此英国的输配电价监管起初是输电价格和配电价格分开监管的，以适应这种输配分离的体制。

Stephen Littlechild

1989-1998年间担任英国电力监管总监

电力监管办公室在完成输配电价成本监审并且实施输配电价管制之后，所有的输配电企业的收入不得超过所核定的准许收入。促使企业降价输配电价的机制有两个，一个是在每一轮输配电价管制评估中所做的成本监审，将企业实际发生的成本与上一轮所确定的准许成本进行比较，成本节约的部分按照一定比例分享给消费者，这部分的降价对应着下一轮输配电价管制的初始管制价格；另一个是在每一轮管制周期内，输配电企业还需要按照预设的技术进步率X降低管制周期内的输配电价，也就是RPI-X中的X部分。这个技术进步率并不一定是正值，因为某些轮的输配电价格管制对应着大规模网络投资，因此实际的X可能是负值，对应着输配电价的年度增长。

在英国1990年开始的第一轮配电价管制中，技术进步率确定的X一开始是每年变动，平均值为1.1%，因此实际对应的配电价格上限还是允许一定程度的上涨。然而到1994年开始第二轮配电价格管制时，这却引起了极大的争议。当电力监管办公室按计划准备对地区电力公司的进行成本监审时，他们不断攀升的利润引起了大量负面评价。两个国会选择委员会认为电力监管办公室应该提前评估配电价格以便挤出地区电力公司的超额利润。而Littlechild教授认为这种做法会打消这些企业在未来提高效率的动机，坚持按照原来的时间表来执行。他于1994年8月宣布了这一决定，定于1995年4月实施新一轮配电价格管制。他提出配电价格在初始管制价格下降11%到17%，并且对于未来四年按照“RPI-2”的方式来执行价格上限管制，这将从总体减少地区电力公司25亿英镑的收入。初始管制价格的下降在当时看来是一种创新，因为对监管机构而言，为了保持地区电力公司的竞争力，通常的做法是逐步强化对地区电力公司的价格管制。而在新一轮配电价格管制之初就把上一轮的配电价格水平大幅降低，电力监管办公室认为也是适合当时的特殊情况，因为第一轮配电价管制在当时普通认为对地区电力公司实在是太慷慨了。

然而事后的发展却超出了Littlechild教授的预料。新的管制方案一经公开，地区电力公司的股份开始飙升，其中一家地区电力公司——北方电力（North Electric）——成为当时股票市场上发电企业竞相收购的对象[1]。公司为了防止被收购宣传了防御计划，承诺于1995年2月向所有股东每股至少派发5英镑的红利，并且在未来还增加股利派发。而这家公司在4年前被民营化时的股价才2.4英镑每股。北方电力的这一防御计划激怒了社会公众，英国政府当时民营化整个电力行业是为了改善政府的财政收支状况，但这家公司民营化之后没几年的大肆撒钱的行为意味着国有企业改制过程中严重的资产流失问题。为了应对社会压力，Littlechild教授不得不在1995年3月承认原来的价格上限管制方案不可持续了，并且在参考了垄断与兼并委员会（Monopoly and Merger Commission）[2]公布的调查结果之后，在1995年7月公布了新的价格管制方案。新的方案将该公司最初市值的150%纳入到他们的资产中来，同时将原定的“RPI-2”调整为“RPI-3”，还做了其它的一些调整，使该公司1996至2000年的收入减少了1.25亿英镑。尽管如此，减少的数额还是低于评论者的预期，同时北方电力的股价又出现了上涨，部分是由新的一波收购意向推动的。这也证明第二轮配电价格评估对北部电力仍然不够严厉。地区电力公司强劲的现金流，相对宽松的管制以及明显的未来成本缩减空间使他们成为了股票市场上良好的并购标的。

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理论成果运用于现实的挑战：不患寡而患不均？

从理论上而言，出现这种结果并不是Littlechild教授对地区电力公司的监管不力造成的，而是深刻地根植于不同的价格管制方式造成的。根据管制经济学特别是激励性管制经济学的基本原理，收益率管制的前提是弥补电力公司的成本并实现合理收益，但由于电力公司发生的所有成本都能够在这种管制方式下得到弥补，即使电力公司能够通过自身努力改善经营管理，实现了成本的降低，但也会通过监管机构的成本监审所发现，最终通过输配电价的调整而把这部分降低的成本分享给消费者。因此在回报率管制之下，电力公司不会获得超额资本回报，而只能获得监管机构规定的回报率，但也没有太多降低成本的激励，因为降低成本带来的好处无法留给自己。而以“RPI-X”为代表的价格上限管制则不太强调年度成本监审，只是在每个监管周期之前提前设定好价格上限，电力公司在给定的价格上限以内，如果改善了经营管理实现了成本的降低，他是可以获得价格上限与降低之后的成本之间的利润的。因此相比较于回报率管制，价格上限管制降成本的激励更强。美中不足的是，成本降低的部分并不能及时的分享给消费者，而体现为电力公司的超额利润。当然在价格上限管制之下，电力公司也会承担成本超支产生的亏损。因此无论是回报率管制还是价格上限管制，都不是完美的价格管制方式，都存在优点与不足。这也是激励性管制理论中所提到的“效率——租金”之间的权衡，监管机构要激励企业提升效率，就必须让企业获得信息租金[3]；如果要剥夺这部分租金，那效率提升的激励也没有了。这是一个鱼和熊掌不可兼得的问题，产生这个问题的根源在于电力公司与监管机构天生地存在着信息不对称，即监管机构无法准确地掌握电力公司的成本信息，监管机构所能够做的，也只是通过不同的管制方式让电力公司暴露出部分自己掌握的私有信息，而不是全部。这也是政府监管的“失灵”之处。法国图卢兹大学Tirole教授，同时也是激励性管制理论的代表性人物之一，因为在垄断势力和政府管制所做的杰出贡献而获得2014年诺贝尔经济学奖。他在颁奖典礼的演讲词中就曾讲到：再为精巧设计的管制政策都无法完全取代市场机制。

两种价格管制方式比较

也许会有人质疑：监管机构通过价格上限管制激励企业实现成本降低之后，再调整输配电价把这部分利润分享给消费者不就两全了吗？但这么做就丧失了价格上限管制的“承诺性”，因为电力公司在预期到监管机构会这么做之后，就不会去节约成本了。因此从理论上而言，Littlechild教授的做法并无不妥，即使面对外界的批评指责，他仍然把激励电力公司提高效率放在首位。因为从全社会角度而言，一项新的管制政策的实施，在消费者利益没有受到明显伤害的条件下（输配电价仍然保持不变甚至是小幅度降低），电力公司的利润却获得了明显的增加，仍然可以视为一种改革红利。因为作为一个经济学研究学者，Littlechild教授首要的目标是要实现社会总福利的增加，把全社会的蛋糕做大，而如何切分这块做大了的蛋糕，则涉及利益的再分配，这是理论研究下一步才需要解决的。当然这也是一种理论研究的一种理想状态，一旦切入到现实中来，而不得不面对不同社会群体对于利益分配方面的批评。特别是对于英国这种刚刚把电力公司民营化不久的情况，对于地区电力公司在接受价格监管还出现暴利的情况，而且社会公众更容易“不患寡而患不均”，更容易质疑贱卖国有资产。坦率来讲，这种暴利并不是监管不力，而是面对信息不对称时实施的激励性管制所带来的“信息租金”，在把理论研究成果运用于实践之中时，还不得不面对现实的约束。

注释：

[1] 参见《发电市场上的垄断，英国花了巨大的代价来矫正》所写到的，发电企业为了应对电力现货市场上的风险，纷纷收购下游配电公司来规避市场风险。

[2] 英国政府当时的反垄断机构之一。

[3] 这里的租金不是通常意义下的租金，而是经济学中所指的，某种生产要素获得的超过边际报酬以上的那部分收益，即使是把这部分拿走，该生产要素也不会脱离生产。在输配电价监管的情况下，可以理解为电力公司所获得的超出正常水平的收益。

参考文献

王俊豪，政府管制经济学导论——基本理论及其在政府管制实践中的应用[M]，商务印书馆，2000年

Darryl Biggar, The Fifty Most Important Papers in the Economics of Regulation [Z], ACCCAER Working paper series, 2011.

Ofgem, Regulating Energy Networks for the Future: RPI-X@20 History of Energy Network Regulation, 2009

Richard Green, Electricity Deregulation in England and Wales, in Georges Zaccour eds. Deregulation of Electric Utilities[M], Kluwer Academic Publishers, 1998.

Jean Tirole, Competition in Telecommunication [M].MIT Press, 2001.

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